Почему нельзя совмещать разведывательную деятельность с разработкой политического курса

Экстраординарная ситуация, когда президентский советник по национальной безопасности вынужден защищать политику президента в отношении Ирана, опровергая "Прогноз Национальной разведки", поднимает два стержневых вопроса. Во-первых, как нам теперь судить о ядерной угрозе, исходящей от Ирана? Во-вторых, что мы должны думать об отношениях сообщества разведчиков с Белым домом и остальными правительственными структурами?

"Ключевые оценки", опубликованные сообществом разведчиков на прошлой неделе, начинаются с громкого заявления: "Мы с большой уверенностью полагаем, что осенью 2003 года Тегеран приостановил свою программу разработок ядерного оружия". Эту фразу широко истолковали как вызов, брошенный курсу администрации Буша - курсу по стимулированию давления международного сообщества на Иран в связи с его предполагаемыми ядерными программами. В действительности эту фразу нужно понимать с учетом сделанного к ней примечания, за запутанным языком которого скрывается тот факт, что приостановление в действительности касалось всего лишь одного аспекта разработок ядерного оружия в Иране (причем даже не самого важного): конструирования боеголовок. Это уточнение не повторялось в остальном тексте документа, где "приостановление разработок оружия" упоминается многократно и без детализации.

В действительности тревоги относительно ядерных вооружений в Иране имеют три составляющих: они касаются производства расщепляющихся материалов, разработки ракет и создания боеголовок. Доселе производство расщепляющихся материалов рассматривалось как наибольшая опасность, значительно превосходящая другие, а его темпы в Иране с 2006 года ускорились. Ускорилась и разработка ракет все более дальнего радиуса действия. По-видимому, приостановлена лишь работа инженеров, направленная на производство боеголовок.

В NIE утверждается, что Иран сможет произвести достаточное количество обогащенного урана для использования в ядерном оружии к концу 2009 года, и, в чем можно быть более уверенными, еще больше боеголовок к 2010-2015 годам. Это практически тот же график, который предсказывался в "Прогнозе Национальной разведки" от 2005 года. В новом NIE не вычисляется, сколько времени понадобится на создание боеголовки, хотя доступность расщепляющихся материалов рассматривается как главный ограничительный фактор. Если между этими двумя процессами есть значительный разрыв во времени, было бы ценно узнать, насколько он велик. Нам также не сообщили, насколько Тегеран был близок к созданию боеголовки на момент приостановления разработок, или насколько уверено сообщество разведчиков в своих возможностях выяснить, когда возобновится (или возобновилась) работа над боеголовками. Относительно последнего пункта в новом докладе выражена лишь "умеренная" уверенность в том, что программа до сих пор не разморожена.

Следовательно, сомнительно, что факты подтверждают громкую формулировку выводов и уж тем более те обобщенные заключения, которые делаются в большей части публичных комментариев. В течение последних трех лет стержнем дебатов международного сообщества было стремление Ирана к обогащению урана посредством центрифуг (на данный момент эксплуатируются около 3 тыс. этих устройств). Администрация США уверяет, что это являет собой решительный шаг Ирана к обретению ядерного оружия, и призывает взять курс на максимальное давление. Все постоянные члены Совета Безопасности ООН поддержали требование, чтобы Иран приостановил свою программу обогащения урана; разнится лишь точка зрения, насколько незамедлительно надо настаивать на выполнении этих рекомендаций, а также готовность применять карательные меры.

Следовательно, NIE подчеркивает, никак не меняя ситуацию, проблему, которая стоит за этим вопросом, а именно: в какой мере государства, назвавшие иранскую военную ядерную программу "неприемлемой", согласны действовать, исходя из этого убеждения? Ждут ли они, пока Иран начнет изготавливать боеголовки с ядерной начинкой? Полагает ли наша разведка, что мы узнаем о преодолении Ираном этого порога? В таком случае достаточно ли времени для осмысленных контрмер? Что случится с растущим запасом расщепляющихся материалов, который, согласно докладу, будет накоплен к тому времени? Не рискуем ли мы оказаться лицом к лицу с противником, который в итоге согласится прекратить дальнейшее производство расщепляющихся материалов, но будет настаивать на сохранении существующего арсенала как потенциальной угрозы?

Сформулировав вывод в столь категоричной форме - которую нашло чрезмерной даже МАГАТЭ - доклад Национальной разведки размывает границу между оценками и гипотетическими предположениями. Например, в документе сказано: "Мы с большой уверенностью полагаем, что решение о приостановке (...) было принято, прежде всего, в ответ на ужесточение международных проверок и давления в результате огласки сведений о ядерных разработках в Иране, ранее проводившихся без уведомления". Этот тезис экстраполируется и делается вывод, что "Иран менее решительно намерен разрабатывать ядерное оружие, чем мы считали с 2005 года", а также, что он "возможно, более восприимчив к влиянию в этом вопросе, чем мы считали ранее".

Следует надеяться, что в полном тексте доклада представлены более всеобъемлющие доказательства этих выводов. В более правдоподобном альтернативном объяснении придавалась бы большая важность региональному контексту и действиям США. Когда в феврале 2003 года Иран приостановил свои разработки оружия и усилия по обогащению урана, Америка уже заняла Афганистан и находилась на грани вторжения в Ирак, а обе эти страны граничат с Ираном. Соединенные Штаты оправдывали свою политику в отношении Ирака необходимостью изъять из данного региона оружие массового поражения. Осенью 2003 года - вскоре после свержения Саддама Хусейна - Иран добровольно подписал Дополнительный протокол к Договору о нераспространении ядерного оружия.

Насколько разумно считать, что аятоллы пришли к выводу о срочной необходимости проявить сдержанность? К осени 2005 года появились признаки того, что усилия США в Ираке "увязают в болоте", и перспектива расширения этих действий на Иран выглядела менее вероятной. Возможно, иранское руководство сочло, что вольно вернуться к своему курсу на создание ядерных мощностей военного назначения - есть вероятность, что его решение подкреплялось желанием создать противовес устремлениям США в регионе. Возможно, они также пришли к выводу об опасности осуществлять еще одну секретную программу, раз информация о тайных разработках всплыла. Потому-то они и делают упор на возобновлении программы обогащения урана под видом гражданской энергетической программы. Коротко говоря, если я верно проанализировал ситуацию, мы, возможно, наблюдаем не приостановку иранских разработок оружия - как утверждается в NIE - но их более изощренную и в конечном итоге более опасную версию, которая предполагает включение в ее состав производства боеголовок, когда производство ядерного топлива будет как следует налажено.

NIE не то, чтобы отвергает эту теорию, а вообще ее не рассматривает. В документе сделан вывод, что "решения Тегерана диктуются анализом возможных потерь и приобретений, а не спешным стремлением к созданию оружия". Но анализ возможных потерь и приобретений не исключает спешного стремления к созданию оружия на систематической основе. Все зависит от критериев, по которым оцениваются потери и приобретения. В том же духе, развивая тему потерь и приобретений, авторы документа приходят к выводу, что сочетание международных проверок с гарантиями безопасности может "поощрить Тегеран к продлению его нынешнего приостановления разработок ядерного оружия". Это вывод, касающийся политического курса, а не суждение разведчика.

Последовательная стратегия по отношению к Ирану - это не вопрос борьбы между партиями, поскольку ее придется проводить еще долгое время после того, как нынешняя администрация сложит свои полномочия. Я долгое время утверждал, что Америка должна ради собственного блага в полной мере изучить возможности нормализации отношений с Ираном. Чтобы стремиться к большему спокойствию в мире, нам не обязательно успокаивать себя и закрывать глаза на опасность. Что требуется, так это конкретная концепция, увязывающая гарантии безопасности Ирана и уважения к его индивидуальным особенностям с иранской внешней политикой, которая была бы совместима с существующим порядком вещей на Ближнем Востоке. Но также следует проанализировать, какую стратегию следует проводить, если Иран в конечном итоге поставит идеологию выше примирения.

Разведывательное сообщество вносит крупный вклад в разработку такой концепции. Но оно должно признать, что чем больше оно строит политические гипотетические предположения, тем менее авторитетными становятся его оценки. В том, как президент Ричард Никсон проводил дискуссии Совета национальной безопасности в начале своего первого срока, были определенные плюсы. Он приглашал директора ЦРУ для доклада о возможностях и намерениях обсуждаемых стран, но приказывал ему выходить за дверь на время, пока шла работа над политическим курсом. Но поскольку для очень многих решений требуется точка зрения разведки, эта процедура оказалась неосуществимой.

Я часто выступаю в защиту преданных своему делу представителей сообщества разведчиков. Вот почему меня крайне тревожит склонность сообщества превращать себя в некий противовес исполнительной власти вместо того, чтобы являться ее частью. Когда сотрудники разведывательных служб ожидают, что их работа станет объектом общественного обсуждения, они испытывают соблазн выступить в роли суррогатных авторов политического курса и его защитников. Потому-то заместитель директора разведывательной службы следующим образом объяснил обнародование NIE: решение о публикации было принято, так как прогноз шел вразрез с публичными заявлениями высшего руководства США об Иране и "мы решили, что важно предать эту информацию огласке, дабы обеспечить доступность точной подачи фактов". Возможно, это объясняет, почему обнародованы факты, но не источники и методы, наводняющие СМИ. Парадоксальный результат этой тенденции к отстаиванию своего мнения в публичной сфере состоит в том, что сотрудники разведки глубже, чем когда бы то ни было, втягиваются в водоворот общественной жизни.

Исполнительная власть и сообщество разведчиков пережили трудный период. Белый дом обвинили в политизировании разведданных; о сообществе разведчиков говорили, что оно пропагандирует предвзятость, свойственную институциональной политике. Документ под названием "Ключевые оценки" форсирует этот спор, вызывая смятение у друзей и озадачивая противников.

Сотрудникам разведки необходимо вернуться к их традиционной анонимности. Разработчики политического курса и Конгресс должны вновь взять на себя ответственность за свои оценки, не вмешивая разведку в свои публичные оправдания. Установление правильного равновесия между "производителями" и "потребителями" разведданных - это задача, которую нельзя осуществить под конец президентского срока. Однако она станет одной из самых животрепещущих проблем, с которой столкнется новоизбранный президент.