Итог российского председательства в Совете Европы неутешителен. Расхождения во взглядах на основополагающие демократические ценности и права человека

2006 год был годом России. Российская Федерация председательствовала в двух уважаемых международных организациях - в "большой восьмерке" и в комитете министров Совета Европы - а найдя общий язык с США, она сделала существенный шаг к давно ожидаемому ею вступлению в ВТО. Ввиду этих успехов Россия, похоже, утратила всякую восприимчивость к европейской критике своей политики в сфере энергетики и прав человека.

Это также относится к критике направления российского развития, которая исходит из Совета Европы, единственной европейской организации, членом которой Российская Федерация является уже на протяжении десяти лет. Совет Европы - это старейший институт в истории европейской интеграции (основан в 1949 году), который наряду с Европейской конвенцией о защите прав человека и основных свобод (EMRK) и Европейским судом по правам человека (EGMR) в Страсбурге считается "хранителем прав человека". Вместе с еще 200 конвенциями - в частности, Европейской социальной хартией, Европейской конвенцией по предупреждению пыток - он формирует единое европейское правовое пространство для всех своих 46 стран-членов.

Вступление России в 1996 году

Право России на вступление в феврале 1996 года в это единое правовое пространство оспаривалось, так как в то время эта страна не отвечала демократическим условиям членства ни в правовом, ни в политическом смысле. Решение о ее принятии было мотивировано политически: оно должно было поддержать бывший Советский Союз в процессе его мирной трансформации в направлении демократии, принципов правового государства, защиты права человека и развития гражданского общества. С этой целью Советом Европы был создан многогранный инструментарий для сотрудничества на политическом, правовом, культурном, региональном и общественном уровне. В результате процедуры, продолжавшейся четыре года - с учетом приостановки процесса в связи с серьезными нарушениями прав человека в Чечне со стороны российских вооруженных сил - в феврале 1996 года Россия стала 39-м членом Совета Европы.

По причине очевидного дефицита в России демократических стандартов Совет Европы тогда установил для нее ориентиры. В заключении номер 193 (от 1996 года) по принятию России в Совет Европы перечислены 25 обязательств, которые Россия для соответствия стандартам Совета Европы должна была выполнить уже после вступления в эту организацию. Однако на сегодняшний день Россия лишь частично исполнила обязательства, взятые ею на себя в 1996 году. С интерпретацией этих пунктов, которые, по мнению России, являются лишь политическими целями, но не юридическими обязательствами, никто из членов Совета Европы не согласен.

За десять лет членства России в Совете Европы в ней все еще сохраняется значительный дефицит демократии, принципов правового государства и защиты прав человека. Поэтому переход председательства в комитете министров Совета Европы к России вызвал горячие дискуссии. Протестовали, прежде всего, правозащитные организации: невозможно ставить козла на роль садовника, говорили там. Контроль за соблюдением высоких общеевропейских правозащитных стандартов нельзя доверять стране, на которую поступает больше всего жалоб в суд по правам человека, которая не выполняет обязательные решения суда и решает конфликты на Кавказе военным путем.

Надо сказать, что за время своего председательства Россия продемонстрировала впечатляющую активность - 30 мероприятий всего за шесть месяцев. В Москве, Петербурге и других крупных российских городах прошли конференции по вопросам демократии, сотрудничества европейских прокуроров и судей, по вопросам гражданского общества и правам человека, а также по теме, которой Россия уделяет особое внимание, - европейской борьбе с терроризмом.

Российское председательство концентрировалось в основном на пяти следующих темах:

1. Укрепление национальных механизмов по защите прав человека, развитие образовательных процессов в области прав человека;

2. Создание единого европейского правового пространства;

3. Обеспечение всеобъемлющего доступа к социальным правам, защита социально обездоленных слоев населения;

4. Развитие эффективных форм демократии и гражданского общества, поддержка концепции Good Governance (данная концепция рассматривает эффективное госуправление как осуществление экономической, политической и административной власти в целях руководства делами страны на всех уровнях. - Прим. ред.);

5. Усиление толерантности и взаимопонимания через диалог и сотрудничество в области культуры, образования, науки, молодежной политики и спорта.

При более пристальном взгляде на проходившие конференции бросается в глаза, что большинство из них было посвящено темам пятого пункта, которые не затрагивают спорные моменты. Тем не менее, Россия не обошла стороной и трудные темы, даже если обстоятельства, сопутствующие некоторым мероприятиям, не могли не привлечь к себе внимания:

- В большинстве итоговых документов выводы сформулированы расплывчато - не в последнюю очередь вследствие массированной российской интервенции, как, например, на форуме "Будущее демократии", который проходил в октябре в Москве. Провозглашенные Советом Европы стандарты через казуистические формулировки подверглись там практически полному искажению.

- На том же форуме информационные материалы на русском языке о Совете Европы распространялись среди депутатов Госдумы. Эти материалы (переводы ключевых документов Совета Европы) предназначались для российского гражданского общества, тем не менее, доступ к ним общественности все еще затруднен. Все российские информационные бюро Совета Европы располагаются в зданиях, закрытых для общественности, например в здании Московского государственного института международных отношений (МГИМО) в Москве, которое охраняется ФСБ.

- В конференции неправительственных организаций, прошедшей в сентябре в Нижнем Новгороде, не смогли принять участие несколько региональных российских НПО, финансируемых из-за границы.

Подальше от прав человека?

Российские действия хитроумно, но отчетливо нацелены на то, чтобы размыть круг центральных задач Совета Европы. На первый взгляд кажется, что многим высказываниям российских представителей просто не хватает необходимой тщательности в правовых формулировках. "Единое европейское правовое пространство" превращается у них в "единое пространство", "демократические принципы Совета Европы" - в "принципы традиционной демократии". Однако то, что кажется всего лишь небрежностью, фактически ставит под сомнение основные принципы Совета Европы.

Настораживают, в первую очередь, частые российские жалобы на то, что Европейский суд по правам человека политизирован и настроен против России. А также отказ России одобрить увеличение бюджета Европейского суда, оговоренное еще на саммите 2005 года. Кроме того, Россия - это единственный член Совета Европы, так и не ратифицировавший 14-й дополнительный протокол Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод, возможно, в частности, по той причине, что за два года после их вынесения Россия все еще не выполнила несколько решений Европейского суда. В соответствии с единой правовой концепцией, которой придерживаются все государства-члены Совета Европы, определения конвенции (включая обязательные для исполнения решения суда) складываются в объективную европейскую правовую систему, которая выходит за рамки обычного международно-правового договора. Российская Федерация в нее тоже включена - и, тем не менее, своим поведением ставит под сомнение эту правовую систему. Как следствие, напрашивается предположение, что целью России является смещение основных приоритетов Совета Европы.

Поэтому неудивительно, что в Совете Европы неофициально продолжают цинично комментировать "тайные планы" российского председательства:

- блокировать успехи,

- затягивать неизбежное и

- сместить акценты - с прав человека на экономику, социальные и культурные темы.

Намеки на эти планы российского председательства можно также обнаружить в выступлении министра иностранных дел Лаврова во время его неоднозначной речи, произнесенной им на Парламентской ассамблее Совета Европы в начале октября 2006 года. Выступив с речью, Лавров затем очень уклончиво отвечал на критические вопросы, касавшиеся закона о неправительственных организациях, прав человека и отправки российских парламентариев на никем не признанный "референдум" в Приднестровье, и очень неудачно выразился по поводу напряженности в отношениях с Грузией. За два дня до этого президент ПАСЕ уже призвал обоих членов Совета Европы, Россию и Грузию, к сдержанности и за их острые высказывания вызвал на ковер глав делегаций России и Грузии.

Таким образом, итог оказывается печальным. Расхождения между взглядами России и Совета Европы на основополагающие ценности и существующие договоренности очевидны, и очень досадно, что стратегия России производит впечатление пугающе последовательной.

Непонятно также поведение европейских государств: с учетом расхождений между российскими заверениями и фактической политикой на встречах России и ЕС недостаточно взывать к общей системе ценностей. Российская политика Евросоюза в той ее части, которая касается единой системы ценностей, не будет успешной без привлечения Совета Европы. Противопоставляемый этой системе "особый российский путь к демократии" на сегодняшний день тоже пока что не представляется убедительным. Однако альтернатива все же существует.

Платформу для обсуждения общей системы ценностей, основывающейся на совместном российско-европейском прогрессе и совместных соглашениях, предоставляет не ЕС, а Совет Европы. Улучшение сотрудничества между старыми соперниками, ЕС и Советом Европы, а также укрепление позиций Страсбурга срочно необходимы для того, чтобы иметь возможность неуклонно оказывать влияние на Россию и объединенными усилиями обеих организаций включить ее в серьезный диалог о правах человека и демократии.